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明确出资人职责:国有金融资本管理告别“师出无名”

  “最值得关注的内容,当然是首次明确了国务院、地方政府分别授权财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。并在此基础上,对国有金融资本管理的基本原则和主要内容,做出了明确的规定。这意味着,国有金融资本管理进入到一个新的阶段。”国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚在接受《金融时报》记者采访时如是表示。

  近日,中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《指导意见》),以期建立健全国有资本管理的“四梁八柱”。业内人士普遍认为,《指导意见》在加强和完善国有金融资本管理方面,实现了多项新突破。

  明确出资人职责

  《金融时报》记者在采访中了解到,2003年,中央明确由财政部按规定管理国有金融资产,但在实践中,国有金融资本出资人职责却缺少明确授权,管理权责的边界也不清晰,这在很大程度上影响了国有金融资本管理职能的有效发挥。

  “出资人职责不明确容易导致国有金融资本发展战略不清,进而出现盲目扩张、偏离主业等现象。此外,在公司治理层面,出资人管理制度的不明确还可能为内部人控制留下‘空间’,并形成风险事件。”曾刚强调。

  值得关注的是,有专家提出,在明确了财政部门代理行使出资人职责之后,特别需要注意处理好财政部与履行金融监管职责的中国人民银行、国务院金融稳定发展委员会等方面的关系。

  曾刚表示:“从理论上讲,出资人职责与金融监管部门的市场监管职责,在出发点、最终目的和作用机制等方面均不相同。出资人职责主要是对国有金融资本行使出资人职权并承担保值增值的责任;而金融监管部门则主要负责对各类所有制金融机构的外部监管,通过‘管风险、管法人、管准入’,以实现合规和审慎监管的要求。”

  实际上,金融监管部门承担着重要的市场监管职能,若同时履行部分金融机构的出资人管理职责,必然会影响金融监管的权威性、公正性和有效性,容易导致道德风险。因此,为避免利益冲突,应合理界定并厘清出资人职责与金融机构市场监管的边界,明确将二者予以分离。

  “当然,在实践中,二者都会对金融机构的行为产生直接影响,履行出资人职责的机构需要金融管理部门加强沟通协调和信息共享,在提升监管效率的同时,尽可能降低对国有金融机构经营效率的影响。此外,出资人责任的履行必须遵循金融监管的统一要求,不应干预金融监管部门依法监管。”曾刚强调。

  优化配置格局

  毋庸置疑,要想确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力,优化国有金融资本配置格局是极其重要的一环。《指导意见》明确提出,“统筹规划国有金融资本战略布局……合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重,提高资本配置效率,实现战略性、安全性、效益性目标的统一。”

  记者在采访中了解到,从目前的情况来看,我国国有金融资本较多集中于银行业,非银金融机构占比偏低,这也是我国直接融资发展乏力的一个重要原因。“《指导意见》的这个要求可能是针对我国融资结构失衡的现实提出的,一是从国内金融业的发展来看,非银行金融机构的作用在上升,在经济体系内部的地位显著提高,同时考虑到未来金融体系将继续大力发展直接融资,预计国有金融资本将在非银金融机构内部加大布局力度;二是面对国内金融行业开启新一轮对外开放的大趋势,国有金融资本有必要在重点领域加大布局,以应对海外资本的冲击。”曾刚对《金融时报》记者说。

  中国人民大学重阳金融研究院客座研究员董希淼对此也持有相同看法,“目前来看,我国的国有金融资本较多地配置在银行业,十九大报告提出要提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展,未来,保险和证券领域的国有金融资产配置应予以更多重视。”

  此外,兴业研究分析师何帆认为,为了实现既要减少对国有金融资本的过度占用,又要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力,《指导意见》对国有金融资本在各类金融机构中的控股地位提出了“分层要求”:开发性和政策性金融机构、金融基础设施类机构、在行业中具有重要影响的国有金融机构这三类机构属于国有金融资本要“保持必要控制力”的范畴,分别由国家独资或全资、保持国家绝对控制力、保持国有金融资本控制力和主导作用;处于竞争领域的其他国有金融机构,国有金融资本则可以绝对控股、相对控股,也可以参股。

  值得一提的是,根据内外一致的原则,未来外资股东在上述国有金融机构中的参控股要求,将与内资股东的要求保持一致,尤其是“处于竞争领域的其他国有金融机构”,可以“积极引入各类资本”,也包括外资股东。

  强调党的领导

  “目前,国有企业公司治理架构从形式上来说已经较为完整,《指导意见》的出台表明,下一步,要把加强和完善党对国有企业的领导与公司治理有机结合起来。”董希淼在接受《金融时报》记者采访时表示,把党委(党组)会议研究讨论作为董事会决策重大问题的前置程序,有利于充分发挥党委(党组)的领导作用。

  财政部金融司司长王毅表示,从中央此前巡视情况看,一些国有金融机构党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化等问题不同程度存在,落实全面从严治党的要求不力。作为国有金融资本的重要载体,国有金融机构是国有企业的重要组成部分,《指导意见》的出台,必将有利于推动国有金融机构将加强党建各项要求贯彻落实到位。

  此外,王毅强调,《指导意见》首次明确了国有金融资产管理从“管企业”到“管资本”的转变。其中一个重要内容,便是加强金融机构和金融管理部门财政财务监管。《指导意见》规定,“财政部门负责制定金融机构和金融管理部门财务预算制度,并监督执行。进一步完善金融企业财务规则,完善中国人民银行独立财务预算制度和其他金融监管部门财务制度,建立金融控股公司等金融集团和重点金融基础设施财务管理制度。”

  曾刚对此分析认为,通过授权财政部门对国有金融机构财务预算制度进行监管,以及完善财务规则,来进一步规范国有金融机构的管理,可以提升国有金融资本管理的效率,有效控制相关风险,并确保国有金融机构的行为与国家战略相一致,是更好地履行出资人责任的制度基础。

责任编辑:杨喜亭
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